竞争政策与大数据中心成立,反映了哪些反垄断趋势?丨数字领导力

来源:人民网舆情数据中心 作者:赵紫荆 人气: 发布时间:2021-12-29
摘要:12月16日,市场监管总局召开竞争政策与大数据中心组建成立大会,宣布竞争政策与大数据中心干部任命。根据中央编办批复,竞争政策与大数据中心主要职责是开展反垄断、竞争政策、平台经济等领域政策理论研究,承担反垄断执法、市场监测、电子取证固证、大数据
12月16日,市场监管总局召开竞争政策与大数据中心组建成立大会,宣布竞争政策与大数据中心干部任命。根据中央编办批复,竞争政策与大数据中心主要职责是开展反垄断、竞争政策、平台经济等领域政策理论研究,承担反垄断执法、市场监测、电子取证固证、大数据分析等的技术支撑工作。
 
早在2018年11月,国资委印发的《中央企业合规管理指引(试行)》第13条第1款就明确规定反垄断是市场交易中的合规重点。传统的垄断性行业集中在电力、煤气、交通运输、仓储、邮电通信业、金融保险业等能源或资本密集或需提供大宗公共物品的行业。近年来,伴随着通信技术、互联网和云计算等技术的发展,数据越来越成为企业重要的发展新动能,但也一定程度上也成为易形成垄断的要素。
 
不可忽视的是,数据作为第五种生产要素,对数据的有效监管形式也与面向传统资源的监管存在差异。数据创造价值的基本逻辑,是围绕数据的搜集、存储、加工、分析、挖掘,并且将数据要素融入到劳动、资本、技术等其他单一要素中,从而使数据信息的价值能够在产品、服务和决策中体现。
 
同时,大数据很大程度上在企业的生产过程中并非是终端产品,而是影响企业提供的产品与服务质量,例如广告商用大数据实现更精准的广告投放。因此,对互联网和大数据的垄断行为的监管,难以直接通过监管其提供的终端产品来实现,还需要关注企业的生产经营过程及企业与其他市场主体的关系等,其中也不乏对技术治理垄断行为的呼声。
 
大数据介入反垄断工作是由外部监管到从内破局的尝试,一定程度上展现了监管机构对打开企业数据生产“黑箱”的决心。目前,法学界对国内外的并购类型的数据垄断案件的关注点,集中在数据是否会增强企业的市场力量,形成具有垄断性的竞争力。同时,《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》也将数据问题纳入市场力量的考察范围,将“掌握和处理相关数据的能力”“数据获取的难易程度”确定为企业市场支配地位需要考虑的因素。
 
这些现存问题都凸显出让监管部门深入企业内部,获取一手的监管资料的必要性。但是,清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭接受新京报采访时指出,受到编制和预算影响,市场监管总局在技术设备和人才两方面积累不足,导致涉及平台经济的反垄断和反不正当竞争执法更多需要借助外部的市场调查和服务机构。因此,一定程度上国内平台经济的监管长期处于滞后的状态,一般是舆情出现后很久才能介入调查。
 
竞争政策与大数据中心的成立为监管部门对互联网企业的市场监测提供了组织制度及技术的支撑。中国人民大学商学院教授陈甬军的团队的研究认为,对中国平台型企业的反垄断需要推动大数据平台与监管平台有效对接,实现两者的数据共享、监管平台共建。
 
同时,利用社会信用体系平台建设推进大数据应用及线上线下协同驱动,也可以让大数据平台反垄断规制新机制与传统执法体系架构交融 ① 。该研究还指出,从国外经验看,美国司法部目前通过大量宣传引导企业建立相应的反垄断合规管理体系,以预警企业生产经营活动中可能出现的反垄断风险,完善反垄断规制的事前监管。而竞争政策与大数据中心的建设,则使有关部门直接在企业生产经营中开展监管成为可能,能起到更强的预警性作用。
 
此前,也有不少观点指出数据监管应该引入兼具技术知识与监管职责的第三方机构。例如,浙江大学光华法学院讲师林洹民曾在《自动决策算法的法律规制:以数据活动 顾问为核心的二元监管路径》一文中介绍了德国的个人数据保护顾问制度 ② 。
 
根据德国《联邦数据保护法》,符合条件的企业必须常设个人数据保护顾问。如果个人数据保护顾问未能如同法律或合同要求在数据使用存在侵权或风险情况时履行职责,就必须对数据主体甚至企业承担相应的法律责任。
 
林洹民指出,个人数据保护顾问有效地成为了深入企业内部的多系统连接点,但作为员工,其中立性和权力仍不能完全保障,通过一定的措施确保数据活动监管局在组织上的独立性是必要的。相比之下,竞争政策与大数据中心局兼具技术、独立性与中立性,在制度设计层面具备一定优势。
 
在落实以大数据反垄断方面,地方政府也应当注意与现有制度安排衔接,降低重复建设成本并发挥整合性优势。例如,今年5月14日,广东省印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》,首创首席数据官制度,配合大数据管理局协调各政府部门。11月30日,工业和信息化部在《“十四五”大数据产业发展规划》的发布会上指出鼓励企业推广首席数据官制度,协调企业整体范围内数据管理和运用,目前江苏已经开启试点。如果让政府与大型互联网企业的首席数据官进行对接,是否将更有利于监管行动的开展,或可以成为有能力地方的下一步探索方向。
 
而让政府部门能够从企业的生产经营流程进行监管,与联盟链的思路有异曲同工之处。联盟链的可信传输和安全存储功能能确保政府部门监管中的安全问题。随着区块链技术在金融和跨境贸易中的广泛应用,越来越多的交易行为已经通过上链实现,链上的当事主体依托区块链能够预先设定交易规则与协议条款,区块链也开始向司法化方向发展,监管部门、银行、法院、公司等多主体构建联盟链的案例已经有较多实践。
 
西安交通大学法学院副教授张生的研究团队指出,在这个背景下,为了避免区块链过度“自组织”,形成超越国家主权的链上跨国裁决体系导致国家法院的审判职能的边缘化,在必要情况下可以授予政府可信第三方的地位,使之成为享有“特权”的超级节点。这样一来,政府或司法机构节点就可以根据当事人申请来审查仲裁过程并干预仲裁执行,从而获得“介入审查”和“暂停执行”等特殊权力 ③ 。对于市场主体的算法等大数据运用行为,也可以借助这一思路进行落地。
 
不可忽视的是,大数据所具备的可复制性、低边界获取成本等特点,使大数据对企业提高效能具有重要意义,因此监管的发力也需要伴随对技术、算法的包容心态。因此,如何在落实大数据监管中平衡对技术的监管与包容成为新的挑战。
 
注释:
 
①陈甬军,胡德宝.大数据造成了新的市场垄断吗?——国内外的理论及其对中国平台型企业反垄断的启示[J].河北学刊,2021,41(06):102-108.
 
②林洹民.自动决策算法的法律规制:以数据活动顾问为核心的二元监管路径[J].法律科学(西北政法大学学报),2019,37(03):43-53.DOI:10.16290/j.cnki.1674-5205.2019.03.017.
 
③张生, 李妮. 区块链的“司法化”:发展、挑战与应对[J]. 西安交通大学学报(社会科学版), 2021, 41(1):127-135.

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