长三角区域一体化发展与公平竞争审查制度

来源:中国市场监督报 作者: 王先 人气: 发布时间:2019-05-16
摘要:实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。长江三角洲肩负创新引领、优化发展以及建立更加有效的区域协调发展新机制的历史重任。作为世界第六大城市群,长三角地区是我国经济最具活力、开放程度
  实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。长江三角洲肩负创新引领、优化发展以及建立更加有效的区域协调发展新机制的历史重任。作为世界第六大城市群,长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点,有条件率先实现创新驱动、转型升级。特别是在2018年11月5日首届中国国际进口博览会开幕式上,习近平同志发表主旨演讲时指出,为了更好发挥上海等地在对外开放中的重要作用,决定将支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略,着力落实新发展理念,构建现代化经济体系,推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。这必将对长三角区域一体化发展起到巨大的推动作用。
 
  实施长三角区域一体化发展面临现实挑战
 
  虽然长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区,实施长三角区域一体化发展这一国家战略有着良好的基础,但是仍然面临许多现实的挑战,除了基础设施一体化建设和产业发展布局等有形难关需要攻克外,更有行政区划和体制机制等方面的无形障碍需要拆除。这需要采取全方位的政策措施去推进,一方面要充分发挥市场对资源配置的决定性作用,另一方面需要政府发挥组织、协调和推动的积极作用,两者不可偏废。同时,需要相应的法律制度作为保障,现在已经有了良好的开端。2018年11月下旬以来,上海、江苏、浙江、安徽三省一市的人大常委会会议相继表决通过各自省份的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》,将凝心聚力支持和保障长三角区域一体化发展作为重点工作。今后,上海、江苏、浙江、安徽三省一市将建立起互信机制,共同推进长三角一体化。三省一市的人大常委会将实现立法对接,使得长三角一体化有了法律的保障,三省一市将实现规划和法规的对接、市场统一及民生共享。
 
  在相关的法律制度方面,我国近年来越来越重视的竞争政策可以起到兼顾这两者的独特作用,充分助推长三角区域一体化发展国家战略的实现。2018年11月18日《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中规定的五项基本原则之一就是“坚持区别对待与公平竞争相结合”,要求进一步细化区域政策尺度,针对不同地区实际制定差别化政策,同时更加注重区域一体化发展,维护全国统一市场的公平竞争,防止出现制造政策洼地、地方保护主义等问题。后者正是竞争政策需要着力解决的,特别是作为竞争政策主要实施路径之一的公平竞争审查制度直接关注和极力防止的情况。
 
  实施公平竞争审查制度具有多方面积极意义
 
  公平竞争审查一般是指竞争主管机构或其他相关机构通过分析、评价拟定的或者现行的政策措施可能或者已经产生的竞争影响,用以纠正排除、限制竞争的政策措施或者提出对竞争限制最小的替代方案的行为。从公平竞争审查针对的对象来看,其调整的是政府出台妨碍公平竞争的政策措施这类行为,具体就是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(统称政策制定机关)制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。
 
  公平竞争审查制度已经被越来越多的国家采用,并被证明是约束政府权力不当行使,维护市场公平竞争的有力措施,为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。随着改革的深化和法治的完善,我国政府权力的行使越来越多地受到制约,但是目前在经济活动中仍然存在地方保护、行业壁垒、违法给予优惠政策等不符合形成全国统一市场和公平竞争要求的现象。虽然保证公平竞争和维护市场秩序要靠政府,但是政府的有形之手应当保障各类市场主体公平地受到法律保护,而不应介入到市场竞争环节中设置各种壁垒,妨碍市场公平竞争。
 
  在我国,实施公平竞争审查制度具有多方面积极意义。作为对政府排除、限制竞争行为进行的预防性审查(事前防范),公平竞争审查制度与反垄断法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断规制制度(事后查处)共同构成对政府行政权力妨碍市场竞争的有效约束,是具有鲜明中国特色的推行竞争政策的重要手段和工具,是我国确立竞争政策基础性地位的关键一步,对于维护市场竞争环境、推进我国经济转型和深化市场体制改革具有里程碑意义。就目前社会各方普遍关注的优化营商环境、促进民营经济发展和区域一体化发展等热点问题来说,公平竞争审查制度都在其中发挥着非常重要作用。
 
  长三角地区公平竞争审查工作需进一步做实做细
 
  在实施长三角区域一体化发展国家战略中的一项重要任务就是要打破地方行政壁垒,破除统一市场建设中的各种藩篱,而目前我国正在推进的公平竞争审查制度就是一个现成的政策工具。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》在规定“健全市场一体化发展机制”时强调要促进城乡区域间要素自由流动,其中要求实施全国统一的市场准入负面清单制度,消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深入实施公平竞争审查制度,消除区域市场壁垒,打破行政性垄断,清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,进一步优化营商环境,激发市场活力。
 
  作为竞争政策实现的一条重要路径和制度保障,公平竞争审查工作在我国已经起步并发展较快。2016年6月14日,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,这标志着我国公平竞争审查制度的落地。2017年10月23日,经国务院同意,国家发展改革委、财政部、商务部、原国家工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,让公平竞争审查工作有了更具操作性的规则。近三年来,公平竞争审查工作在我国从上到下逐步开展起来,并且取得了初步成效,开始从源头上防止滥用行政权力排除、限制竞争。长三角地区有效落实这项制度既是国家政策的明确要求,也是进一步推进区域一体化的重要契机,以保障公平竞争的市场环境。
 
  当前,我国实施公平竞争审查制度面临着很多的困难和挑战,其中包括公平竞争审查实施机制的薄弱性和工作的不平衡性所带来的问题。公平竞争审查针对的是政府出台妨碍公平竞争的政策措施的行为,这在很多时候会与地方和行业的发展思路相抵触,必然会遇到各种阻力,而实行以自我审查为主的方式又进一步弱化了审查的效果。同时,我国地域辽阔、行业众多,各地区、各部门的实际情况差异比较大,对此项工作的重视程度也不会完全一致,并且会存在开展公平竞争审查工作比较积极的地方和部门反而在利益上吃亏的情况(尤其是在打破市场进入壁垒、开放市场方面),会反过来对这项工作产生反向激励的不利影响。在长三角地区,三省一市虽然总体发展水平较高,经济联系越来越密切,但是相互之间仍然存在不平衡的问题,甚至一个省内也有较大的差异。为此,地区之间加强公平竞争审查的协调就显得非常重要,它可以防止政策洼地和地方保护主义阻碍区域一体化的发展。
 
  可喜的是,长三角地区三省一市已经注意到这方面的问题,并进行了初步尝试。2019年1月,三省一市签订了《长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录》,在这个框架下,三省一市市场监管局在总结以往合作经验的基础上,经充分沟通协商提出了联手打造“营商环境联建、重点领域联管、监管执法联动,市场信息互通、标准体系互认、市场发展互融,逐步实现统一市场规则、统一信用治理、统一市场监管”的“三联三互三统一”工程的工作方案,并按照“聚焦重点、共商共建、年度完成”的原则和要求,梳理出2019年9个重点合作事项,落实了各事项牵头负责推进的省市局和业务处室,共同推动长三角地区市场体系一体化建设。2019年4月,在上海市召开的长三角地区市场体系一体化建设市场监管联席会议上,审议了《长三角地区市场体系一体化建设2019年重点合作事项总体安排》,讨论并明确了首批启动的9个协作项目的具体工作方案。沪苏浙皖联手,将推进长三角地区市场监管一体化落到了实处。
 
  公平竞争审查工作虽然不单是市场监管部门的事,但是职责包括竞争执法和公平竞争审查在内的市场监管部门无疑是这项工作的直接参与者和主要推动者,长三角地区公平竞争审查工作的协调和完善也主要由三省一市市场监管部门来推进。期待在将来的合作中明确将公平竞争审查工作作为一项单独的内容,并将其做实做细。例如共同委托第三方开展评估以便实现审查标准的一致性等,从而保障和推进长三角一体化发展国家战略的不断推进。(作者是□上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任)
 
  

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