我国公平竞争审查制度的实施与完善

来源:工商行政管理半月刊 作者:王先林 人气: 发布时间:2019-08-30
摘要:公平竞争审查制度已经被越来越多的国家采用,并被证明是约束政府权力不当行使,维护市场公平竞争的有力措施,为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。随着改革的深化和法治的完善,我国政府权力的行使越来越多地受到了制约,但是目前在经济活
  公平竞争审查制度已经被越来越多的国家采用,并被证明是约束政府权力不当行使,维护市场公平竞争的有力措施,为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。随着改革的深化和法治的完善,我国政府权力的行使越来越多地受到了制约,但是目前在经济活动中仍然存在地方保护、行业壁垒、违法给予优惠政策等不符合形成全国统一市场和公平竞争要求的现象。虽然保证公平竞争和维护市场秩序要靠政府,但是政府的有形之手应当保障各类市场主体公平地受到法律保护,而不应介入到市场竞争环节中设置各种壁垒,妨碍公平竞争的实现。
 
  在我国,实施公平竞争审查制度具有多方面的积极意义。作为对政府排除、限制竞争行为进行的预防性审查(事前防范),公平竞争审查制度与反垄断法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断规制制度(事后查处)共同构成对政府行政权力妨碍市场竞争的有效约束,是具有鲜明中国特色的推行竞争政策的重要手段和工具,是我国确立竞争政策基础性地位的关键一步,对于维护市场竞争环境、推进我国经济转型和深化市场体制改革具有里程碑意义。就目前社会各方面普遍关注的优化营商环境、促进民营经济发展和区域一体化发展等热点问题来说,公平竞争审查制度也都可以在其中发挥着非常重要的作用。民营经济发展中的一项重要任务就是要破除公平竞争和统一市场建设中的各种藩篱,而公平竞争审查制度就是一个现成的政策工具。
 
  我国当前实施公平竞争审查制度的挑战与机遇并存
 
  作为竞争政策实现的一条重要路径和制度保障,公平竞争审查工作在我国还只是刚刚起步。2016年6月14日,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(简称“意见”),标志着我国公平竞争审查制度的落地。2017年10月23日,经国务院同意,国家发展改革委、财政部、商务部、原工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,这使得公平竞争审查工作有了更具操作性的规则。三年来,公平竞争审查工作在我国从上到下逐步开展起来,并且取得了初步的成效,开始从源头上防止滥用行政权力排除、限制竞争。
 
  当前,我国实施公平竞争审查制度面临着很多的困难和挑战。一方面,这是由我国目前的公平竞争审查制度本身的特点所带来的。竞争审查制度本身在各国的表现形式各异,我国的公平竞争审查作为竞争审查制度的一个类型,有着与其他国家竞争审查制度类似的地方,但又有着明显的本土化特点。例如,它跨越了管制影响评估阶段直接进入比较全面的公平竞争审查,这使得其涉及的范围非常广泛,工作的内容很庞杂,工作的难度很大;审查的对象包括“增量政策措施”和“存量政策措施”,但以增量政策措施为主,这虽然体现了主要着眼于未来的考虑,但对既有问题的纠正可能容易受到忽视,或者力度有限;实行自我审查和外部监督相结合,强调政策制定机关的自我审查,这虽是基于现实条件的理性选择,政策制定机关的自我审查也确实具有其充分掌握政策制定信息的独特优势,但其审查动机和实际效果也难免会令人存疑;审查标准虽然列出了4大项18小项并有若干例外规定,但对具体标准的理解和把握也绝非易事,尤其是例外规定如果不能得到适当的限制,这项制度就有被规避和被架空的危险。另一方面,这也是我国目前公平竞争审查实施机制的薄弱性和工作的不平衡性所引发的。公平竞争审查针对的是政府出台妨碍公平竞争的政策措施的行为,这在很多时候会与地方和行业的发展思路相抵触,必然会遇到各种阻力,而实行以自我审查为主的方式又进一步弱化了审查的效果。同时,
 
  我国地域辽阔,行业众多,各地区、各部门的实际情况差异比较大,对此项工作的重视程度也不会完全一致,对这项工作产生不利影响。
 
  但同时,我们也要看到我国实施公平竞争审查制度又有着良好的机遇和条件。首先,随着依法治国的不断推进和公平竞争理念的逐步普及,相关规范性文件的出台及其实施所取得的初步成效,政府和社会各界对开展公平竞争审查工作必要性的认识在不断提高,信心也在增强。其次,党和政府对这些工作高度重视,建立了具有中国特色的行之有效的实施机制,特别是建立各级公平竞争审查工作的联席会议制度,明确反垄断执法机构在其中发挥牵头的作用,并建立了相应的工作督查和追责制度,这使得这项工作有较好的组织和机制保障。再次,公平竞争审查的开展也还有一个所谓的“路径依赖”问题,也就是一项新制度的建立比较困难,但一旦建立了它就要按照既定的路径发展。因此,我们对这项工作还是要充满信心,而且在经历了“万事开头难”之后就会呈现“越推越顺”的情况。
 
  我国的公平竞争审查制度需要进一步完善
 
  “建立公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。”这项工作不可能一蹴而就,制度建设也不会一劳永逸,因此需要在切实执行现有的制度规则的基础上,不断总结经验教训,稳步推进制度的完善。正像“意见”所要求的那样,对建立公平竞争审查制度后出台的政策措施,各级人民政府及所属部门要在定期清理规章和规范性文件时,一并对政策措施影响全国统一市场和公平竞争的情况进行评估,鼓励委托第三方开展评估,评估报告应当向社会公开征求意见,评估结果应当向社会公开,经评估认为妨碍全国统一市场和公平竞争的政策措施,要及时废止或者修改完善。可喜的是,2019年2月市场监管总局公布实施了《公平竞争审查第三方评估实施指南》,这有利于指导和帮助政策制定机关开展公平竞争审查的第三方评估工作。
 
  结合我国实施公平竞争审查制度的初步经验和其他国家进行竞争审查的成功做法,我国公平竞争审查制度可以从以下几个方向进行完善:
 
  一方面,将公平竞争审查制度正式上升为法律的层面,成为国家的一项基本的法律制度。目前以国务院规范性文件形式建立我国的公平竞争审查制度,是在开始探索阶段快速推进该制度的一种较为实际可行的选择,有利于提高效率,尽快取得初步成效,也为全面建立该制度打下基础。但是,由于公平竞争审查是一项非常重要的制度,事关全局,而且涉及对政府权力本身的限制,必然会遇到许多困难和阻力,这就需要有权威的法律依据,既予以严格规范,也提供有力保障。因此,在经过一段时间的试行之后,在总结经验的基础上,不但需要完善制度内容,而且也需要提高立法层次,将其提高到由全国人大或者其常委会制定的法律的高度。由于直接制定公平竞争审查的法律难度比较大,时间也会很长,因此一种较为现实可行的选择是在目前正在研究修订《反垄断法》时增加这方面的内容,建立起这方面若干基本的制度规则,并做好与该法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争制度(行政性垄断规制制度)的衔接、协调,具体的规则可由国务院制定相关的实施条例去建立,从而形成我国以《反垄断法》为核心的竞争政策体系。
 
  另一方面,逐步完善公平竞争审查的具体制度规则。首先,加大竞争执法机构在公平竞争审查中的作用。现有的制度框架以政策制订机关进行自我审查为基础,虽然基于现实情况难以完全改变,但是由于公平竞争审查专业性较强,大部分政策制订机关并没有关于竞争审查的方法和知识,因此需要通过明确法律授权的方式让竞争执法机构参与到竞争审查中去。其次,充分利用现有的相关制度实施公平竞争审查。例如,结合立法程序中的合法性审查环节实施公平竞争审查,利用规章和规范性文件的清理制度实施公平竞争审查。将公平竞争审查集成到政策措施制定过程中的现有制度中,不但节省审查的人力成本和时间成本,更重要的是可以提高政策制定者对公平竞争审查的积极性。2019年4月国务院公布的《重大行政决策程序暂行条例》第二十九条明确规定“决策草案涉及市场主体经济活动的,应当包含公平竞争审查的有关情况”,对于推动公平竞争审查的实施具有重要的意义。再次,加强对公平竞争审查工作的监督。这在我国实行“自我审查”模式的情况下显得更为重要。在借鉴其他国家竞争审查制度的监督机制经验基础上,我国应当健全行政机关内部的监督制度,并在法治化过程中设置独立的监督机制,同时要发挥司法监督的作用,并不断完善专项调研和督查等非正式的监督机制。最后,要完善违反公平竞争审查制度的责任追究制度。现有的公平竞争审查制度的责任追究的法律依据和法律体系并不明晰,需要结合我国现行的政策措施制定的责任体系以及公平竞争审查所规制的排除、限制竞争的政策措施存在的特点,在公平竞争审查的法治化过程中,从责任性质、责任主体和责任形式几个方面逐步加以完善。

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责任编辑:黄毅

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