如何保障公平竞争审查制度更好地实施

来源:北京市市场监管局 作者:孙考利 刘澜晶 人气: 发布时间:2019-12-17
摘要:公平竞争审查,是指政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时,以是否限制竞争为标准加以审查,并据此决定政策能否出台或选择替代方案的新型制度设计。公平竞争审查制度是一种从源头上规制行政性垄断的事前防范制度,是对《反垄断法》规制行政性
  公平竞争审查,是指政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时,以是否限制竞争为标准加以审查,并据此决定政策能否出台或选择替代方案的新型制度设计。公平竞争审查制度是一种从源头上规制行政性垄断的事前防范制度,是对《反垄断法》规制行政性垄断行为的有效补充,是规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和行为所安排的制度。
 
  从理论层面讲,公平竞争审查最为理想的方式是由独立于政策制定机关的专门机构进行统一的竞争影响评估。但在我国,由于政府文件体量巨大、部门性较强、涉及领域广泛,通过自我审查方式把繁重的任务分散到各个部门,是现实可行的路径。
 
  实施公平竞争审查制度,不是突击运动,更不是权宜之计,而是一项需要长期实施的治国之策,必须形成常态化的制度体系。在自我审查模式已成既定现实的前提下,弥补自我审查不足、保障自我审查效果,是公平竞争审查制度能够更好地落地实施的关键所在。
 
  建立自我审查模式“主观不愿”的约束机制
 
  通过立法提高制度地位。2018年中央经济工作会议明确提出,“强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境”。党的十九届四中全会提出:“强化竞争政策基础地位,落实公平竞争审查制度,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。”强化基础性地位,明确《反垄断法》作为市场经济的“一般法”,也即“经济宪法”地位,其他经济政策的制定不能与竞争政策相抵触,以此来处理行业监管法和反垄断法冲突的问题。其次要提高公平竞争审查制度地位。新修订的《反垄断法(征求意见稿)》和《优化营商环境条例》纳入公平竞争审查制度,下一步建议适时出台《公平竞争审查条例》,提高法律位阶,促进建立法律和行政法规双规制的一体两翼公平竞争审查制度体系,使其更具权威和执行力,避免出现“文件管文件”的尴尬局面。
 
  建立考核约束机制。从根本上讲,考核指标地方化让自我审查者审查制度变为“主观愿意”是不太现实的。但按照“经济人”理论,假设自我审查机关为理性的经济人,会对各种行为受益成本进行分析,最终做出符合利益最大化目标的选择。如果将公平竞争审查制度纳入考核约束机制,直接影响部门年底评优评先,那么,监督与追责的启动,由于公平竞争审查不力可能导致政绩减少、综合评价降低、领导或社会公众的责难等后果,对于自我审查者而言,将会真正重视公平竞争审查,做出理性选择。
 
  提高联席会议地位。公平竞争审查机制的常态化需要建立常态化机构进行管理,目前最为现实可行的便是建立联席会议常态化制度,同时应提高联席会议地位,避免出现同级管同级的无力状态发生。笔者认为,应赋予联席会议监督指导职责,联席会议应建立由主管市长为联席会议召集人,市场监管局局长、司法局局长、财政局局长为副召集人的常态化体制,联席会议办公室设在市场监管局,负责联席会议日常工作,并由编办审批专门人员开展此项工作。同时确立政策措施备案制度,即各级联席会议各成员单位制定的涉及市场主体的政策措施,在政策出台后30日内报送公平竞争审查联席会议办公室备案。
 
  健全监督机制。一是制定政策措施及开展公平竞争审查应当以“向社会公开征求意见”为原则,“征求利害关系人意见”为例外。要在政府门户网站建立专栏公示公平竞争审查信息,规定向社会公开征求意见的时限,公平竞争审查信息公示制度应类比规范性文件管理制度,纳入绩效考核,发挥社会监督机制的重要作用,以“倒逼”政策制定机关选择依法、实质且有效地行使审查权力。二是完善投诉举报机制。建议参照其他法律法规,在《反垄断法》中落实举报人奖励制度,举报人奖励制度同样适用于行政垄断,这样才能更好地落实竞争政策的基础性地位。
 
  建立自我审查模式“客观无力”的弥补机制
 
  细化公平竞争审查的内容。公平竞争审查制度的审查标准越趋于全面化、深度化、细则化,体系本身和外在实施的效果越佳。我国在公平竞争审查的标准制定上采用了清单式的罗列,但内容的细致程度和涉及广度仍不足以应付复杂的现状。可以借鉴经合组织的《竞争评估工具书》,对各种概念进行通俗解释,再辅以清单列举的方式,整理出一套简单易懂的使用指南,如借鉴日本的模式,将政策法规等出台前的竞争影响分为三种类型:第一,对经营者数量和范围的影响;第二,对经营者竞争能力(手段、活动)的影响;第三,对经营者竞争动力的影响。针对三种影响类型,设置“十一问”分别进行影响评价。
 
  由法制机构进行内部二次审查。法制机构作为内部审查机构,应对拟出台的政策措施进行公平竞争审查,原因有以下几点:第一,从制度的延续性上,政策制定机关负责牵头公平竞争审查的机构大多是法制机构,法制机构对公平竞争审查制度更为了解;第二,从专业性上,机关内法制机构相较于其他政策制定机构,对于反垄断、公平竞争审查及标准等,拥有更多的专业知识,且许多法制机构都聘请律师事务所作为第三方服务机构,拥有坐班律师提供法律服务;第三,从提高效率上讲,政策制定机关出台政策文件,需要进行合法性审查,由于审查程序比较相似,可以出现同一政策出台需要进行公平竞争审查和合法性审查竞合的状态,法制机构进行公平竞争审查,才能使公平竞争审查制度常态化、标准化和高效率落实。
 
  将定期培训纳入考核。按照“谁制定,谁审查”的现有模式,提升政策制定者的公平竞争审查能力才是根本之策,也是一件久久为功的工作。建议将各部门的宣传培训公平竞争审查制度纳入年度考核,引导行政机关积极组织开展业务培训和专业学习活动,提高政策制定者的重视程度,提升政策制定者的专业能力和素养,进而促进自我审查工作的规范化及实质化,以摆脱“无能”所带来的诸多不利影响。
 
  完善第三方评估机制。第一,建立专项评估资金,打破政策制定者和第三方评估机构“委托—代理”关系中的利益桎梏,使第三方机构拥有独立的资金支持,拥有完善的独立性,进行公正客观的评估。第二,第三方评估机制应制度化,事前竞争审查与事后竞争评估必须要有第三方参与。具体而言,笔者建议建立如下第三方评估机制:一是各级人民政府建立专项评估资金,资金由公平竞争审查联席会议统一管理。二是由公平竞争审查联席会议办公室对外公开招标,选取第三方评估机构。三是设立公平竞争审查联席会议办公室,根据专项资金数目、评估文件费用、前一年度出台政策措施数量,大致计算出本年度拟评估文件份数。四是评估文件分为两类,拟出台政策措施事前审查和对已出台政策措施的事后评估。政策制定者拟出台政策措施时,按照确定比例,向公平竞争审查联席会议申请第三方评估,本年度评估文件的数量不得低于联席会议确定评估文件的数量,超出部分由政策制定者自行委托。联席会议应建立定期抽查评估机制、深度审查机制,同时按照确定比例,委托第三方评估机构自行选取已出台的政策措施进行评估。
 
 

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